Que estrangeiros podem adquirir imóveis rurais no Brasil? (parte 2), por Bernardo Bissoto Queiroz de Moraes

Na primeira parte desta coluna, viu-se que o redirecionamento do fluxo de investimentos estrangeiros diretos após a crise mundial de 2008 e o fenômeno da land grabbing fizeram surgir a necessidade de uma readequação de políticas governamentais e de normas jurídicas. No caso do Brasil, que aumentou muito a sua participação nesse novo cenário econômico mundial e se tornou um dos principais centros de investimentos estrangeiros no que diz respeito à especulação imobiliária, a revisão da legislação nacional (e sua interpretação) acerca da questão da aquisição de imóveis rurais por estrangeiros se impôs.

Por diversos motivos (e por escolha política), nos últimos anos houve uma tendência de se restringir a participação estrangeira na aquisição de imóveis rurais (portanto, ligados à agricultura) por meio de mecanismos jurídicos. E, justamente, a maior controvérsia diz respeito à determinação de quem sofreria as restrições da legislação constitucional e infraconstitucional para a aquisição de imóveis rurais, ou seja, de quem é o “estrangeiro” quando pessoa jurídica.

O cerne dessa questão está em corretamente interpretar o disposto no artigo 1º (caput e parágrafo 1º) da Lei 5.709/71 (que regula, criando limites e restrições, a aquisição de imóvel rural por estrangeiro), segundo o qual só podem adquirir imóveis rurais no Brasil as pessoas físicas estrangeiras que residam no país e as pessoas jurídicas estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil. Desse modo, quando pessoa física, as restrições só atingem os estrangeiros residentes no país; a contrario sensu, no caso de estrangeiro não residente, não seria possível a aquisição de imóvel rural. O parágrafo 1º desse texto legal, contudo, estende as restrições legais à pessoa jurídica brasileira “da qual participem, a qualquer título, pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no exterior”.

Assim, resta fora de dúvida que pessoas jurídicas brasileiras, nas quais brasileiros detêm a maioria do capital ou nas quais estrangeiros detêm a maioria do capital, mas residem ou têm sede no Brasil, não estão sujeitas às restrições indicadas na Lei 5.709/71 (cujo fundamento de validade é o artigo 190, CF/88). De outro bordo, é igualmente pacífico que pessoas jurídicas estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil estão sujeitas a tais restrições e que as pessoas jurídicas estrangeiras não autorizadas a funcionar no Brasil não podem adquirir imóveis rurais. A grande controvérsia diz respeito às pessoas jurídicas brasileiras nas quais estrangeiros detêm a maioria do capital e não residem ou têm sede no Brasil.

A CF/88, de forma inovadora, constitucionalizou o conceito de empresa brasileira, que seria a “constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país” (artigo 171, I). Assim, evidente que não teria sido recepcionada pela nova ordem constitucional o disposto no artigo 1º, parágrafo 1º, da Lei 5.709/71. A consequência prática desse entendimento foi o de que as pessoas jurídicas brasileiras, ainda que tivessem controle acionário de estrangeiros residentes no exterior, não poderiam sofrer as limitações dessa lei (esse, aliás, foi o entendimento da AGU, em seu parecer de 7/6/1994 – Parecer AGU GQ-22/1994).

Contudo, como se sabe, o artigo 171 da CF/88 foi revogado pela EC 6/1995, deixando novamente à legislação infraconstitucional a tarefa de conceituar as pessoas jurídicas brasileira e estrangeira. Em um primeiro momento, considerou-se impossível a repristinação do artigo 1º, parágrafo 1º, da Lei 5.709/71 (e a consequente volta das restrições às pessoas jurídicas brasileiras “da qual participem, a qualquer título, pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no exterior”).

Mas a mudança da conjuntura econômica mundial na segunda metade da década de 2000 forçou o governo brasileiro a rever sua posição anterior. Após diversas oscilações, ele fixou o entendimento (por meio do Parecer CGU/AGU 01, aprovado em agosto de 2010) de que as pessoas jurídicas brasileiras “da qual participem, a qualquer título, pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no exterior” também estão sujeitas às restrições da Lei 5.709/71, que foi recepcionada, em seu artigo 1º, pela ordem constitucional de 1988. Com isso, acabaram por ficar equiparadas essas pessoas jurídicas brasileiras com as estrangeiras autorizadas a funcionar no país (ou seja, ambas ficaram sujeitas aos limites, controles e restrições da Lei 5.709/71).

Em apertada síntese, no momento atual:

a) pessoas físicas estrangeiras não residentes no país e pessoas jurídicas estrangeiras não autorizadas a funcionar no país não podem adquirir imóveis rurais no Brasil;

b) pessoas físicas estrangeiras residentes no país, pessoas jurídicas estrangeiras autorizadas a funcionar no país e pessoas jurídicas brasileiras da qual participem estrangeiros residentes (ou com sede) no exterior e que detenham a maioria do seu capital ficam sujeitas aos limites, controles e restrições da Lei 5.709/71;

c) pessoas físicas brasileiras, pessoas jurídicas brasileiras da qual brasileiros detenham a maioria ou totalidade do capital social e pessoas jurídicas brasileiras da qual participem estrangeiros residentes (ou com sede) no país não estão sujeitas aos limites, controles e restrições da Lei 5.709/71.

Faltaria somente definir as situações anteriores ao referido parecer (mais especificamente, discutiu-se, nos últimos anos, os casos que ficaram pendentes entre 7/6/1994 e 22/8/2010, ou seja, entre a entrada em vigor do Parecer AGU GQ-22/1994 e a publicação do Parecer CGU/AGU 01/2010). Tal questão foi solucionada pela Portaria Interministerial AGU/MDA 4/2014, que entendeu como “situação jurídica aperfeiçoada” algumas hipóteses, dentre as quais a aquisição objeto de escritura pública lavrada no período mencionado, ainda que não registrada.

Seja como for, autorizada a aquisição do imóvel rural por estrangeiro, deverá ser feita anotação em cadastro especial, em livro auxiliar, do Cartório de Registro de Imóveis (além do habitual registro na matrícula do imóvel) — artigo 10, da Lei 5.709/71. Aliás, a esses cartórios impõem-se o dever de, trimestralmente, elaborar e enviar relação de todas as aquisições de áreas rurais por estrangeiros à Corregedoria da Justiça dos estados a que estiverem subordinados e ao Incra — artigo 11, da Lei 5.709/71, e artigo 16, do Decreto 74.965/74. A preocupação com o controle da participação estrangeira na agricultura é evidente.

O impacto econômico do parecer CGU/AGU 01/2010 é grande, tendo os economistas estimado um prejuízo inicial de US$ 15 bilhões ao agronegócio, por inibir investimentos estrangeiros. Como a matéria continua polêmica, e só para citar um exemplo, muito recentemente (em 8/9/2015) foi apresentado projeto de lei (pelo senador Waldemir Moka - PMDB) que altera a Lei 5.709/71 e estima, na sua “justificação”, em R$ 37,32 bilhões o impacto negativo no setor florestal do parecer (PLS 590/2015).

Assim, resta claro que a nova posição oficial do governo brasileiro não está adequada à forma de ser e espírito dos Brics (principal bloco econômico do qual o Brasil é membro), que, desde a sua criação, visa criar em cada um de seus membros (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) espaços mais propícios ao investimento estrangeiro (é claro, contudo, que há outras preocupações que devem ser consideradas, inclusive de um neocolonialismo e potencial ofensa à soberania do país).

De outro lado, é interessante observar que, embora se tenha conseguido aumentar a participação de seus membros no produto mundial, o fluxo de investimentos estrangeiros diretos realizados pelos Brics entre si não aumentou significativamente (mantendo-se em patamares semelhantes aos do início dos anos 1990). Isso se nota especialmente com relação ao fenômeno da land grabbing, uma vez que os países investidores mais relevantes são externos aos Brics (desses, os maiores investidores são, em ordem decrescente, a Índia, a África do Sul e a China), apesar de seus membros terem recebido grandes investimentos estrangeiros diretos (em 2010, só para mencionar um exemplo, esses investimentos chegaram a US$ 302,1 bilhões de dólares).

Em suma, se do ponto de vista jurídico a solução de ampliar a restrição à aquisição imobiliária por “estrangeiros” parece tecnicamente adequada, talvez do ponto de vista econômico a melhor solução para a questão fosse não restringir esses investimentos estrangeiros e estimular a maior participação dos membros dos Brics nessas aquisições imobiliárias (evitando-se sempre uma excessiva concentração fundiária, mesmo que por brasileiros)[1].

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[1] Para referências mais exatas e indicação bibliográfica, cf. o nosso artigo: Bernardo B. Queiroz de Moraes, Registro da propriedade imobiliária no direito brasileiro – aquisição de terras por estrangeiros, in T. Alexeeva (org.), Земля как Объект Права в России и Бразилии, São Petersburgo, HSE, 2014, pp. 82-95.