A resistência de alguns Estados à realização de concurso público para delegação da função notarial e registral, por Vitor Frederico Kümpel

Muito tem se discutido sobre a eficácia das normas e disposições que regem tanto a atividade notarial e registral como os meios de delegação de tais funções. Sempre gerou polêmica o disposto no artigo 236, § 3º, inclusive no que toca o período máximo de vacância, sem abertura de concurso, por até 6 meses.

O exercício da atividade dos notários e registradores não tem origem muito clara na história. No Brasil não existe um estudo aprofundado sobre a origem histórica da atividade notarial e registral, bem como a forma de delegação advinda de nossas raízes lusitanas.

Sabe-se, no entanto, que, desde os primórdios do que se denomina "sistema cartorial", a atividade era atribuída ao Estado por meio das capitanias hereditárias, remanescendo o governo responsável pela manutenção desses serviços¹. Pouco a pouco, de forma difusa, foram surgindo normas que buscavam regulamentar as diversas funções sem se preocupar em sistematizar as várias modalidades de serventias (RCPN, RI, RTD, Tabelionato de Notas, Tabelionato de Protesto) nem ao menos legitimar a forma de delegação.

Segundo Celso Bastos, foi em 1820 que as serventias se consolidaram como órgão estatal de titularidade concedida de forma vitalícia a um particular². Tal entendimento tornou-se norma constitucional com a redação do disposto no art. 187 da Constituição Federal de 1946. Mais tarde, em 1969 a Emenda Constitucional de nº 1 tirou o caráter de prestação de serviços da atividade e tornou-a diretamente regulada pelo Estado, ainda que sujeita à normatização por Lei complementar. A dispensa da Lei complementar para determinar os parâmetros e definir as normas que iriam reger a atividade notarial e registral sobreveio com a Emenda Constitucional nº 22 de 1982.

Contudo, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 236 acabou por definir, novamente, a atividade notarial e registral como sendo púbica porém prestada em caráter privado, tendo, portanto natureza "sui generis” trazendo grande confusão entre os administrativistas que procuravam elencar a atividade como “de particular em colaboração com o poder público".

O art. 236 da Constituição Federal, além de determinar que as serventias exercem atividade pública em caráter privado delegou à Lei Federal (Lei 8.935/94) a competência de disciplinar a atividade e fixar a responsabilidade, estabelecendo ainda, após muita controvérsia, que compete ao Poder Judiciário dos estados a regulação e a fiscalização das diversas delegações.

É bom reparar que toda essa normatização constitucional está presente no Título IX "Das disposições constitucionais gerais", porque o legislador constitucional não encontrou um capítulo melhor para arrolar a atividade. Como já dito, o § 3º procurou definir a forma de legitimidade para o exercício da atividade: concurso público, tanto para o ingresso por provimento quanto para ingresso por remoção, lembrando sempre que a atividade é função, portanto nunca geradora de cargo. Muito se pretendeu, durante esse período (1988 até hoje), legitimar os atuais interinos por meio da PEC³ que iria suprimir concursos, porém, para a felicidade geral (menos dos próprios interinos), jamais foi aprovada.

Não obstante o texto constitucional seja de clareza meridiana ao determinar que cada Estado da federação, por meio do Poder Judiciário, tenha a incumbência de realizar concurso a cada 6 meses, muito se discutiu nesses anos todos sobre a inefetividade do prazo semestral do concurso bem como sobre a possibilidade de, nos concursos de remoção, ser realizado apenas o exame de títulos.

Como já dito acima, por mais incrível que possa parecer, após 25 de vigência constitucional, por força da incidência de um § 3º que em nenhum momento exigiu regulamentação por lei, só o Estado de São Paulo está indo para o seu nono concurso. Muitos estados da federação ainda não realizaram nenhum concurso público, ou realizaram apenas um, o que demonstra a resistência corporativa na realização do concurso, prova disso é a insistência para que a remoção seja apenas decorrente da aferição de títulos.

A lei previu que não poderia destituir todos os titulares das serventias e renomear novos titulares a partir de concursos. Por este motivo é que o art. 50⁴ da lei 8.935 de 1994 prevê que, apenas uma vez vacantes, os serviços notariais e de registro estatizados passarão automaticamente a estar submetidos ao regime da própria Lei 8.935/94. É bom mencionar que, sob o texto constitucional 17/69⁵, já havia sido garantido direito adquirido a muitos titulares que não haviam prestado concurso nenhum.

Por força de um continuísmo histórico, quase unanimidade dos Estados retardou a realização de concurso ou realizou apenas um concurso ou mesmo nunca os realizou. Fato que o número de concursos chega a ser insignificante quando comparado ao número de anos (25) de vigência da Lei e quando considerada a obrigação da serventia não ficar vaga por mais de 6 meses. As serventias continuaram, para esses Estados, como verdadeiras capitanias hereditárias (transmitidas de pai para filho) e continuaram a honrar as "tradições" luso-cartoriais.

Todos esse estado de coisas obrigou o Conselho Nacional de Justiça a editar a Resolução 81, em 9 de junho de 2009.  Assim, 21 anos após a vigência constitucional, a foi a Resolução 81 que passou a regular o modelo de concursos para o Brasil todo, nos moldes desenvolvidos por São Paulo desde 1999. Vale lembrar que o CNJ tem controlado não só a realização dos concursos, mas a maneira como as provas têm sido desenvolvidas pelos Estados. Tudo na busca da moralidade e eficiência dos referidos concursos.

É bom citar como exemplo o Procedimento de Controle Administrativo decidido pelo Ministro Joaquim Falcão⁶ sobre uma serventia em Goiás. Trata-se de um caso em que houve remoção de um Oficial de serventia extrajudicial por decreto judicial e o voto do Ministro reitera a "necessidade inafastável, conforme determinação constitucional, de realização de concurso público para provimento de serventias extrajudiciais após 1988, para ingresso ou remoção", determinando o retorno do Oficial para a última serventia que havia assumido de acordo com a norma na época vigente.

Ainda como exemplo, Goiás é um dos Estados que mais demonstra resistência para realização de concursos. Os primeiros concursos do Estado referido para o exercício da função notarial e de registro são datados de 2006, ou seja, mais de 15 anos depois da promulgação da Constituição. Além da demora em realizar concursos, há ainda a natural dificuldade de prover serventias remotas e deficitárias.

É bom lembrar nesse ponto que é obrigação do estado federativo, na figura do Poder Judiciário e por meio de lei de iniciativa deste mesmo Poder, reorganizar a atividade notarial e registral e unificar serventias deficitárias com as não deficitárias para gerar interesse aos candidatos pelo concurso e, por via de consequência, prestar um serviço de boa qualidade.

Outro estado que demonstrou resistência ao dispositivo constitucional aqui estudado foi o da Bahia. Apenas agora, em 2013, a Bahia realiza o seu primeiro concurso para delegação da função notarial e de registro. É bom lembrar que as serventias eram todas estatizadas descumprindo mandamento constitucional por 25 anos. Os efeitos do concurso são de melhorar a qualidade dos serviços e desonerar o Estado.

Como já dito, por incrível que pareça passados 25 anos de vigência e eficácia do texto constitucional são raros os Estados que têm realizado os concursos pelo menos nos moldes da resolução 81 do CNJ, observando o prazo de um ano estabelecido para iniciar e findar o concurso.

A boa notícia é que o Ministro Francisco Falcão, Corregedor Nacional de Justiça, exigiu a abertura de concurso no prazo de três meses⁷ e, recentemente, deu um ultimato para que os últimos estados da federação que não abriram concurso procedam a abertura em 30 dias⁸.

Deste modo, está ocorrendo finalmente uma uniformização no que toca à efetividade constitucional legalidade e moralidade e as serventias extrajudiciais aos poucos, por meio de profissionais extremamente tarimbados estão cumprindo o papel social que a sociedade dela reclama.

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¹Artigo disponível: (Clique aqui)

²BARBALHO, Gilsomar Silva. Critérios para a instalação de cartórios de Registro de Imóveis. Estudo realizado pela consultoria legislativa, 2006.

³PEC 471/2005 "PEC dos cartórios".

⁴Lei 8.935/94, art. 50: "Em caso de vacância, os serviços notariais e de registro estatizados passarão automaticamente ao regime desta lei"

⁵Emenda Constitucional 17/69, art. 153: "A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (..) § 3º A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada".

⁶Procedimento de Controle Administrativo 20091000011895. Requerente: José Ferreira de Paiva. Requerido: Tribunal de Justiça do Estado de Goiás.

⁷Site do CNJ.

⁸Site do CNJ.